DESCRIPCIÓN
En julio de 2012 y durante el periodo de alegaciones y consultas al anteproyecto de Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunitat Valenciana (LOTUP), la Cámara de Comercio de Castellón encargó a AUG-ARQUITECTOS, SLP, por su acreditada experiencia en el campo del urbanismo y la ordenación del territorio, que redactada las alegaciones que dicha entidad iba a presentar.
Meses antes, el 13 de abril de 2012, el Consell había aprobado el borrador del Anteproyecto de Reforma de la legislación Territorial y Medio Ambiental valenciana. Con esta iniciativa, el legislador valenciano hacía suya la necesidad de abordar la renovación de un marco legislativo autonómico que había derivado hacia una complejidad e hipertrofia excesiva, producto de un conjunto de circunstancias sobrevenidas. Borrador de anteproyecto que, en palabras de la titular de la Consellería de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente, pretendía articular en un contexto de crisis “la dinamización socioeconómica y la generación de empleo en el conjunto del territorio”, así como “favorecer la dinamización socioeconómica y la generación de empleo en el conjunto del territorio”. Para ello, el legislador valenciano iba a proceder a la refundición de al menos, cuatro leyes, a saber: la Ley de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, la Ley Urbanística Valenciana, la Ley del Suelo No Urbanizable y la Ley Reguladora de los Campos de Golf), junto con el Reglamento de Gestión Territorial y Urbanística y el Reglamento de Paisaje, así como el conjunto de leyes o reglamentos que los habían modificado y cuantas normas se opusieran a lo que dispusiera el anteproyecto a evaluar. Se trataba, por tanto, de una reforma de profundo calado que aspiraba a conformar una norma única que contuviera un régimen jurídico más sencillo, claro y eficaz, que debería contribuir al acortamiento de los plazos de elaboración y aprobación de los instrumentos de ordenación territorial y planeamiento urbanístico, evitando con ello los retrasos en la tramitación administrativa de estos instrumentos, lo que afectaba gravemente a las inversiones en el territorio y al interés ciudadano en su formulación.
Tras un minucioso análisis, en informe elaborado por AUG-ARQUITECTOS SLP para la Cámara de Comercio de Castellón y que esta trasladó íntegramente a la Conselleria, concluía lo siguiente: El Anteproyecto de Ley que es objeto de este Dictamen pretende abordar todo el cuerpo legislativo que regula la Ordenación del Territorio, el Urbanismo y el tratamiento del Paisaje en la Comunitat Valenciana. Se trata por tanto de una ingente tarea cuyo resultado, al menos por lo conocido hasta ahora, no es favorable por las contradicciones, carencias y propuestas escasamente justificadas que propone. El eventual resultado de la aplicación del texto en estos términos, lejos de contribuir a simplificar y aclarar las disciplinas que se abordan, podría conducir a un escenario de inseguridad jurídica y constituir, en su conjunto un retroceso en algunos aspectos sustanciales.
Introduce el anteproyecto un cuerpo escasamente estructurado de disposiciones en torno a conceptos más o menos claros, como la denominada Infraestructura Verde, el Territorio o el Paisaje, cuyas referencias son constantes en todo el texto examinado y se convierten en los verdaderos protagonistas del borrador que conocemos. Por el contrario, otras instituciones urbanísticas básicas, de dilatada y eficaz trayectoria en el ordenamiento español como la “Clasificación del Suelo”, desaparecen y son sustituidas por un conjunto de disposiciones escasamente cohesionadas y de dudosa efectividad.
La liquidación de la tutela efectiva del órgano administrativo para controlar y aprobar determinadas figuras de planeamiento consideramos que más que una “medida innovadora”, puede ser un irresponsable experimento de consecuencias imprevisibles.
Técnicamente, el anteproyecto de ley adolece del rigor exigible a un documento de esta naturaleza y ambiciones y parece reflejar cierta precipitación o falta de coordinación, quizá por el horizonte excesivamente amplio que se marcaron sus redactores. La redacción final del documento, cuando menos, debería corregir todos estos errores formales.
El análisis de tan ambiciosos documento no es sencillo y resumir en pocas conclusiones lo más destacado tampoco resulta tarea fácil. En todo caso, entendemos que las conclusiones finales del análisis del anteproyecto de la LOTUP analizado son las siguientes:
- En la medida que la “Gobernanza del Territorio” exige que toda acción de gobierno debe fomentar la cultura del acuerdo entre todas las escalas, horizontales y verticales de la administración y procurar la necesaria coherencia de sus políticas territoriales, en donde la participación de los agentes sociales sea uno de los elementos fundamentales del buen gobierno del territorio, la CITMA debe suplir las carencias que en términos de Participación Ciudadana ha caracterizado el proceso de elaboración del Anteproyecto de la LOTUP al presentar un texto normativo cerrado y aparentemente cohesionado dentro de las variables establecidas en la Exposición de Motivos del Anteproyecto, por lo que resulta verosímil concluir que las decisiones ya han sido tomadas de antemano y el proceso de participación y consulta pública podría tener nulas o muy limitadas consecuencias significativas en el procedimiento, lo que en caso de consumarse, deslegitimaría su contenido. Por consiguiente, la CITMA debe impulsar el proceso que ahora se inicia para superar un déficit estructural tan relevante, posibilitando el que las aportaciones de la ciudadanía y de los agentes sociales sean tenidas en consideración de modo efectivo en el resultado final del proyecto legislativo y no se limiten a conformar un mero trámite procedimental de nula incidencia en el resultado final como ha ocurrido hasta la fecha.
- La supresión del órgano urbanístico autonómico y de la aprobación definitiva autonómica de los Planes de Ordenación Pormenorizada a favor de la administración local no constituye una exigencia de la legislación básica sobre evaluación ambiental de los planes. Frente al modelo actual de aprobación definitiva autonómica de los Planes Generales en el que se garantiza plenamente la autonomía local (la participación del municipio en el procedimiento hasta la aprobación provisional), y garantiza también la adecuada tutela de los intereses supramunicipales gracias a que la decisión final corresponde a la CC.AA., el modelo planteado en la LOTUP imposibilitará la tutela de los intereses públicos supramunicipales de la Generalitat Valenciana en materia de política territorial y urbanística. Por otra parte, la transferencia de las competencias a la Administración Local para la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento general no tiene en consideración la heterogeneidad de la estructura administrativa local valenciana, ni los sobrecostes en medio humanos y materiales que comportará la medida para poder asumir éstos con las debidas garantías la tutela efectiva del interés público sin que ello genere minusvalías en la seguridad jurídica de sus pronunciamientos.
- Como consecuencia del pronunciamiento del Tribunal Constitucional sobre el régimen competencial del Estado y las CC.AA. en materia de ordenación del territorio y el urbanismo, la legislación del Estado no puede utilizar la técnica urbanística de la clasificación del suelo, ni los conceptos de suelo urbano, urbanizable y no urbanizable, porque no tiene reconocidas competencias para ello. Competencias que deben ser necesariamente asumidas por el legislador autonómico y no es justificable ni conveniente el planteamiento abordado sobre esta cuestión en la LOTUP. Por lo tanto, la LOTUP debe incorporar en su articulado la técnica de la “clasificación del suelo”, con sus clases tradicionales de suelo urbano, suelo urbanizable y suelo no urbanizable o rural para el eficaz ejercicio de sus competencias.
- La LOTUP debe introducir elementos correctores de proporcionalidad en la carga documental, complejidad y alcance de los estudios sectoriales de los Planes Generales en función del perfil del municipio, de su adscripción territorial, recursos y población fundamentalmente, exonerando de la obligación de presentar costosos estudios sectoriales o acotando proporcionalmente su alcance en aquellos municipios que por su escasa población y capacidad de gestión, resulte redundante e inabordable en términos económicos aplicar los mismos criterios y elementos de análisis que en el resto de los municipios de la Comunitat Valenciana. Con esta medida se ganaría en eficiencia y agilidad en la elaboración de los Planes Generales de los municipios más pequeños, que podrían mediante esta fórmula, regular sus necesidades urbanísticas que en la mayoría de las ocasiones, pretende resolver exclusivamente necesidades básicas de supervivencia para el municipio.
- La LOTUP debe fomentar la introducción de mecanismos y procedimientos que fomenten la interoperabilidad de las distintas administraciones y agentes a través de servicios electrónicos, al objeto de “normalizar” de forma progresiva la producción del nuevo planeamiento urbano en los municipios de la Comunitat Valenciana para su integración en un único repositorio documental. A tal efecto, se propone el desarrollo reglamentario o instrucción de planeamiento orientado a la producción, explotación y consulta de los instrumentos de planeamiento, que posibilite el efectivo cumplimiento de la Directriz nº 141.- “Participación Pública”, de la ETCV. Para su desarrollo, sería necesario que la LOTUP hiciera mención expresa a la cartografía de referencia a utilizarse como base gráfica del planeamiento (en principio y salvo mejor criterio, a partir de la metodología del SIOSE); hiciera referencia a la producción de metadatos en los datos espaciales implementados en el repositorio documental que se generasen al efecto (IDE-CV), para su correcta adaptación a las Directrices Comunitarias en materia de información integrada y se posibilitara de este modo, su consulta intensiva y sistematizada a través de la plataforma Terr@SIT, etc…, pasando por la caracterización de los conceptos, definiciones y abreviaturas a emplear en los nuevos instrumentos de planeamiento, incluyendo la estructuración de contenidos mínimos a desarrollar en cada uno de los instrumentos de planeamiento habilitados por la legislación vigente (planeamiento general, de desarrollo, etc…).
- La LOTUP debe revisar en su totalidad el contenido del articulado incluido en el Libro II.- “Programación y Gestión” (Art. 69 al Art. 211, ambos inclusive), ya que plantea el establecimiento de un nuevo estatuto en las relaciones empresariales (derechos y deberes), del urbanizador y la propiedad del suelo en el desarrollo de los Programas que se desvincula del modelo de gestión establecido en la actual legislación urbanística valenciana que fue expresamente refrendado en la Sentencia del Tribunal de Justicia Europeo de 26 de Mayo de 2011, en relación a los procedimientos de adjudicación de contratos públicos de obras. Retrotraer el “modelo” a la LRAU, como se plantea en la LOTUP supone asumir un riesgo cierto e innecesario de volver a exponer el marco urbanístico autonómico al arbitrio de los Tribunales, con el desgaste definitivo que ello comportaría, echando por tierra el que hoy en día es el mayor punto fuerte de la LUV, esto es, que el procedimiento de adjudicación de los PAI´s en su configuración actual, ha sido avalado expresamente por el Tribunal Europeo. Por todo ello, el Libro II de la LOTUP debe ser revisado para mantener invariable el “modelo” establecido en la LUV en todo lo concerniente a la “Programación y Gestión” de los PAI´s.
- La LOTUP debe integrar en el contenido del articulado incluido en el Libro III.- “Disciplina Urbanística” (Art. 212 al Art. 267, ambos inclusive), la creación de una “Agencia de Protección de la Disciplina Urbanística” a modo de organismo administrativo con personalidad jurídica propia, descentralizado y de carácter predominantemente técnico, de naturaleza consorcial, que ejercitaría las competencias autonómicas en materia de Disciplina Urbanística, así como las de aquellos municipios que voluntariamente decidieran consorciarse con la Agencia.
- La LOTUP debe homologar el alcance de la autorización de las actuaciones sujetas a “Declaración Responsable” previstas en el Art. 212.2.d), al contenido literal señalado en la Disposición Adicional Décima de la LUV.
- La LOTUP debe adecuar el “Régimen General de Infracciones y Sanciones Urbanísticas”, en lo referente a la identificación de los “sujetos responsables” establecido en el Art. 247, al régimen de responsabilidades establecido en la Ley de Ordenación de la Edificación y homogeneizar el plazo establecido para la prescripción de las infracciones establecido en el “Régimen General de Infracciones y Sanciones Urbanísticas”, a la vista de las contradicciones detectadas en el Art. 232 (15 años, independientemente de la gravedad de la infracción) y el Art. 248 (4 años para las infracciones graves; 1 año para las infracciones leves).
- La LOTUP debe adecuar el “Régimen General de Infracciones y Sanciones Urbanísticas”, en lo referente a las “actuaciones en edificios catalogados”, al régimen sancionador establecido en la legislación sectorial vigente establecido en el Título VII.- “De las Infracciones Administrativas y su Sanción”, de la Ley 4/1998, de 11 de Junio, de la Generalitat, de Patrimonio Cultural Valenciano y el Título IX.- “Responsabilidades y Sanciones”, de la Ley 14/2003, de 10 de Abril, de Patrimonio de la Generalitat Valenciana.
DATOS DEL PROYECTO
Promotor: Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Castellón